Reg. ord. n. 243 del 2025 pubbl. su G.U. del 26/11/2025 n. 48
Ordinanza del Corte dei conti del 19/11/2025
Tra: Ferrovienord spa C/ Istituto nazionale di statistica - ISTAT
Oggetto:
Bilancio e contabilità pubblica – Finanza pubblica – Enti indicati nell'elenco 1 annesso al decreto-legge n. 137 del 2020, come convertito, concorrenti, in quanto unità, alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, secondo i criteri stabiliti dal Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea (SEC 2010), di cui al regolamento (UE) 2013/549 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013 – Previsione che a tali enti si applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito delle amministrazioni pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli artt. 3 e 4 della legge n. 243 del 2012, nonché quelle in materia di obblighi di comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di finanza pubblica – Previsione che all'art. 11, comma 6, lettera b), del codice della giustizia contabile, di cui all'Allegato 1 al decreto legislativo n. 174 del 2016, dopo le parole: “operata dall'ISTAT” sono aggiunte le seguenti: “, ai soli fini dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica”.
Norme impugnate:
decreto-legge del 28/10/2020 Num. 137 Art. 23
legge di conversione del 18/12/2020 Num. 176
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 3 Co.
Costituzione Art. 24 Co.
Costituzione Art. 81 Co.
Costituzione Art. 97 Co.
Costituzione Art. 103 Co.
Costituzione Art. 111 Co.
Costituzione Art. 113 Co.
Costituzione Art. 117 Co. 1
Testo dell'ordinanza
N. 243 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 novembre 2025
Ordinanza del 19 novembre 2025 della Corte dei conti sezioni riunite
in sede giurisdizionale sul ricorso proposto da Ferrovienord spa
contro Istituto nazionale di statistica - ISTAT.
Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza pubblica - Enti indicati
nell'elenco 1 annesso al decreto-legge n. 137 del 2020, come
convertito, concorrenti, in quanto unita', alla determinazione dei
saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche, secondo i criteri stabiliti dal Sistema
europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea (SEC
2010), di cui al regolamento (UE) 2013/549 del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 21 maggio 2013 - Previsione che a tali enti si
applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei
bilanci e sostenibilita' del debito delle amministrazioni
pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli artt. 3 e 4 della legge
n. 243 del 2012, nonche' quelle in materia di obblighi di
comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di
finanza pubblica - Previsione che all'art. 11, comma 6, lettera b),
del codice della giustizia contabile, di cui all'Allegato 1 al
decreto legislativo n. 174 del 2016, dopo le parole: "operata
dall'ISTAT" sono aggiunte le seguenti: ", ai soli fini
dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della
spesa pubblica".
- Decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in
materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle
imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella
legge 18 dicembre 2020, n. 176, art. 23-quater.
(GU n. 48 del 26-11-2025)
LA CORTE DEI CONTI
Sezioni riunite in sede giurisdizionale
in speciale composizione
Composta dai signori magistrati:
Piergiorgio Della Ventura, Presidente;
Eugenio Musumeci, consigliere;
Giancarlo Astegiano, consigliere relatore;
Marco Smiroldo, consigliere;
Daniele Bertuzzi, consigliere;
Maria Cristina Razzano, consigliere;
Domenico Cerqua, primo referendario;
ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
853/SR/RIS del registro di segreteria, proposto, ai sensi dell'art.
11, comma 6, lettera b, del decreto legislativo n. 174 del 2016, da
Ferrovienord S.p.A., rappresentata e difesa, come da procura speciale
allegata al ricorso, dagli avvocati Damiano Lipani, Francesca Sbrana
e Jacopo Polinari, elettivamente domiciliata presso il loro Studio in
Roma, Corso Vittorio Emanuele II, n. 284, indirizzi PEC:
damianolipani@pec.lipani.it - francescasbrana@pec.lipani.it e
jacopopolinari@pec.it
Contro l'Istituto Nazionale di Statistica - ISTAT, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede
istituzionale in Roma, via dei Portoghesi, n. 12 e' domiciliato,
nonche' nei confronti:
della Procura generale della Corte dei conti;
del Ministero dell'Economia e delle finanze.
Per l'accertamento dell'insussistenza dei presupposti di fatto e
di diritto per la qualificazione della Societa' nel Settore S.13, e
conseguentemente per l'inclusione della Societa' nell'Elenco delle
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
individuate ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre
2009, n. 196 e successive modificazioni, elaborato ed annualmente
aggiornato da ISTAT, per l'esclusione dell'applicazione delle
disposizioni in materia di contenimento della spesa pubblica, nonche'
per il conseguente annullamento in parte qua dell'Elenco aggiornato
per il 2025, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale n.
229 del 30 settembre 2024 (di seguito anche solo «Elenco ISTAT» o
«Elenco»).
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie depositate dalle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Uditi nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2025, il
relatore, cons. Giancarlo Astegiano, i difensori di parte ricorrente,
in persona dell'avv. Damiano Lipani e dell'avv. Jacopo Polinari,
anche per delega dell'avv. Francesca Sbrana, l'avv. dello Stato
Pietro Garofoli per l'ISTAT e il Pubblico ministero, nella persona
del vice Procuratore generale Luigi D'Angelo, come specificato nel
verbale;
Premesso in fatto
1. Con ricorso del 29 novembre 2024, notificato all'ISTAT e alla
Procura generale in pari data, e depositato presso la Segreteria
delle Sezioni riunite in data 4 dicembre 2024, iscritto al n.
853/SR/RIS, Ferrovienord S.p.A. ha contestato la legittimita'
dell'inserimento della societa' nell'elenco delle Amministrazioni
Pubbliche per l'anno 2025, predisposto dall'Istat, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 229, del 30 settembre 2024,
formulando articolati motivi d'impugnazione.
Nell'atto introduttivo del giudizio, la ricorrente ha evidenziato
di essere concessionaria della Regione Lombardia per la gestione di
331 km di rete e 124 stazioni, dislocate su cinque linee ferroviarie,
ha richiamato il contenuto della concessione, nonche' del Contratto
di programma e del Contratto di servizio, che regolamentano la
gestione, conclusi con la Regione, ed ha evidenziato che i rischi
dell'attivita' ricadono sulla societa' concessionaria, che
presenterebbe i caratteri di autonomia che caratterizzano l'attivita'
di un'impresa privata, anche in base agli indici elaborati da
Eurostat.
Inoltre, richiamando le ordinanze n. 5/2021/RIS e n. 10/2024/RIS,
con le quali erano stati sospesi gli effetti dell'iscrizione
nell'Elenco in relazione a precedenti annualita', ha confermato
l'esigenza di ottenere una pronuncia cautelare, che tuteli
interinalmente gli interessi della societa' ricorrente anche con
riferimento all'Elenco per il 2025.
Ha concluso, chiedendo, previa rimessione alla Corte
costituzionale della questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 23-quater del decreto-legge n. 137/2020, che venisse
disposto l'annullamento dell'Elenco ISTAT nella parte in cui include
Ferrovienord S.p.A.
2. Nel giudizio si sono costituite le parti alle quali era stato
notificato l'atto introduttivo.
2.1. Con memoria del 2 luglio 2025, la Procura generale presso la
Corte dei conti ha argomentato in ordine all'infondatezza della
pretesa di Ferrovienord S.p.A., ed ha concluso, in via pregiudiziale,
con la richiesta che venisse sollevata questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 23-quater del decreto-legge n. 137 del 2020
e dell'art. 1, comma 2, della legge n. 176/2020, e, nel merito, che
venisse respinto il ricorso, con la conferma dell'inclusione di
Ferrovienord S.p.A. nell'elenco delle «Amministrazioni pubbliche»
pubblicato dall'Istat in data 30 settembre 2024.
2.2. L'Avvocatura generale dello Stato si e' costituita, per
conto dell'ISTAT, con memoria del 4 luglio 2025, rilevando che la
societa' era da considerare soggetto produttore di beni e servizi non
destinabili alla vendita e sottoposta al controllo pubblico,
concludendo, quindi, per il rigetto della domanda cautelare e per
l'inammissibilita' o comunque infondatezza del ricorso.
3. A seguito della fissazione dell'udienza di discussione, in
data 9 luglio 2025 la Procura generale ha depositato note di udienza
con le quali ha confermato le precedenti difese ed ha chiesto, in via
principale, di sollevare, per i motivi illustrati negli atti gia'
depositati, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5,
comma 2, del decreto-legge n. 154/2020 e dell'art. 1, comma 2, della
legge n. 176/2020, ovvero, ove ritenuti applicabili al presente
giudizio, dell'art. 23-quater del decreto-legge n. 137/2020 e
dell'art. 1, comma 1, della legge n. 176/2020 e del relativo
allegato; in subordine ha domandato alla Corte di sospendere il
presente giudizio all'esito della questione di costituzionalita' gia'
promossa con le ordinanze nn. 5 e 6 del 2025 di queste Sezioni
riunite.
4. All'udienza del 16 luglio 2025, dopo la relazione
introduttiva, la difesa di Ferrovienord S.p.A. ha riproposto
l'istanza cautelare, ha chiesto che il giudizio sia sospeso e che sia
sollevata la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
23-quater, del decreto-legge n. 137/2020, aderendo alla
prospettazione della Procura generale e alle motivazioni formulate
dalle Sezioni riunite nelle precedenti ordinanze di rimessione alla
Corte costituzionale n. 5 e 6 del 2025, sottolineando, inoltre, che
la Corte di giustizia U.E. ha precisato che per ogni unita'
istituzionale, inclusa nell'elenco Istat, occorre che ci sia,
comunque, una tutela giurisdizionale.
L'Avvocatura generale dello Stato si e' opposta alla proposizione
di questione di costituzionalita' della normativa ed ha dichiarato di
non opporsi ad una sospensione impropria del giudizio, in attesa
della decisione del Giudice delle leggi sui casi gia' pendenti.
La Procura generale ha insistito nella richiesta che sia proposta
la questione di legittimita' costituzionale, con riferimento alle
ragioni piu' volte esplicitate negli atti depositati.
All'esito della discussione, il giudizio e' stato trattenuto a
decisione.
Diritto
1. L'oggetto del giudizio e' costituito dalla richiesta di
Ferrovienord S.p.A. dell'accertamento dell'insussistenza dei
presupposti per l'inclusione della societa' ricorrente nell'Elenco
delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico
consolidato, individuate ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge
31 dicembre 2009, n. 196 e successive modificazioni ed integrazioni,
elaborato e aggiornato annualmente dall'ISTAT, e per il conseguente
annullamento dell'Elenco per l'anno 2025, nella parte in cui e'
ricompresa la S.p.A. medesima.
2. In via preliminare, queste Sezioni riunite ritengono che in
merito all'istanza cautelare, formulata da parte ricorrente,
continuino ad essere sussistenti, anche in relazione all'inserimento
nell'Elenco per il 2025, i requisiti del fumus boni iuris e del
periculum in mora, gia' accertati da queste Sezioni riunite nelle
ordinanze n. 5 del 2021 e n. 10 del 2024, stante la validita' annuale
dell'iscrizione.
Conseguentemente, appare necessario estendere all'annualita' 2025
la tutela cautelare gia' disposta con i predetti provvedimenti per
gli anni 2021-2024; si sospende quindi, nei termini di cui alla
richiesta di parte ricorrente, l'iscrizione di Ferrovienord S.p.A.
nell'elenco ISTAT delle pubbliche amministrazioni per l'anno 2025.
3. La ricorrente ha censurato l'inserimento nell'elenco e,
all'esito delle articolate vicende che hanno caratterizzato il
giudizio, queste Sezioni riunite in speciale composizione ritengono
che, pregiudiziale alla decisione del merito, sia necessario
verificare la conformita' alla Costituzione dell'art. 23-quater del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, inserito dalla legge di
conversione 18 dicembre 2020, n. 176.
Con la citata norma il legislatore, intervenendo sulla disciplina
degli effetti dell'inserimento nell'elenco ISTAT, previsto dall'art.
1, comma 3, della legge n. 196 del 2009, ha previsto che la
giurisdizione della Corte dei conti si esplichi unicamente in
relazione alla verifica della legittimita' delle limitazioni
amministrative previste per i soggetti inseriti nel citato elenco.
4. La rilevanza della questione
La questione della legittimita' costituzionale dell'art.
23-quater del decreto-legge n. 137 del 2020 e' rilevante ai fini del
presente giudizio poiche' il ricorso introduttivo e' stato proposto
da Ferrovienord S.p.A. per ottenere l'annullamento dell'iscrizione
nell'elenco ISTAT delle unita' istituzionali appartenenti al settore
delle amministrazioni pubbliche, in relazione all'anno 2025.
Conseguentemente, al fine di decidere sulla domanda proposta da
parte ricorrente, deve essere conosciuta non solo la norma che ha
previsto le limitazioni ma anche quella riferita ai presupposti delle
stesse, vale a dire quella che prevede l'inserimento nell'elenco,
poiche' il riconoscimento della legittimita' o meno dell'iscrizione
e' presupposto per la verifica dell'incidenza sulle attivita'
dell'Ente e, quindi, sull'applicabilita' o meno delle limitazioni
amministrative.
La cognizione piena, infatti, e' impedita dal citato art.
23-quater del decreto-legge n. 137 del 2020, che ha limitato e
circoscritto la cognizione del giudice contabile, escludendola in
relazione all'accertamento dei presupposti per l'inserimento nel
citato elenco.
Infatti, occorre evidenziare che le limitazioni all'attivita'
alle quali sono tenuti gli Enti inseriti nell'elenco non sono fini a
se' stesse, ma rispondono all'esigenza di contenere la spesa dei
soggetti che concorrono a formare il perimetro delle amministrazioni
pubbliche che individuano l'aggregato nazionale sul quale viene
valutata l'osservanza delle regole di finanza pubblica, anche ai fini
unionali.
In conclusione, il requisito della rilevanza della questione,
presupposto per la proposizione di costituzionalita', e' sicuramente
sussistente poiche' dalla decisione sulla legittimita' della norma
dipende la possibilita' di decidere sulla domanda proposta dalla
ricorrente.
5. La non manifesta infondatezza
5.1. Al fine di meglio individuare e definire le questioni
sottese alla ritenuta illegittimita' costituzionale dell'art.
23-quater del decreto-legge n. 137 del 2020, occorre non solo
esaminare il testo della disposizione, ma anche delinearne l'ambito
di operativita' e le finalita' perseguite dal legislatore.
In sede di conversione del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137,
recante «Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute,
sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza,
connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19», e' stato inserito
l'art. 23-quater disciplinante «Unita' ulteriori che concorrono alla
determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico
consolidato delle amministrazioni pubbliche».
La disposizione prevede che «agli enti indicati nell'elenco
annesso al presente decreto, in quanto unita' che, secondo criteri
stabiliti dal Sistema europeo dei conti nazionali e regionali
nell'Unione europea (SEC 2010), di cui al regolamento (UE) n.
549/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013,
concorrono alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del
conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, si
applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei
bilanci e sostenibilita' del debito delle amministrazioni pubbliche,
ai sensi e per gli effetti degli articoli 3 e 4 della legge 24
dicembre 2012, n. 243, nonche' quelle in materia di obblighi di
comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di
finanza pubblica» (comma 1).
Il secondo comma stabilisce che «all'art. 11, comma 6, lettera
b), del codice della giustizia contabile, di cui all'allegato 1 al
decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, dopo le parole: "operata
dall'ISTAT" sono aggiunte le seguenti: ", ai soli fini
dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della
spesa pubblica"».
5.2. Al riguardo, occorre precisare che la legge 31 dicembre
2009, n. 196, recante «Legge di contabilita' e finanza pubblica», ha
previsto all'art. 1 che «Le amministrazioni pubbliche concorrono al
perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito
nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti
dall'Unione europea e ne condividono le conseguenti responsabilita'.
Il concorso al perseguimento di tali obiettivi si realizza secondo i
principi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del
coordinamento della finanza pubblica» (comma 1).
La norma medesima, al secondo comma ha delineato il criterio per
l'individuazione del perimetro dei soggetti definibili come
amministrazioni pubbliche ai fini dell'osservanza delle regole di
finanza pubblica e, in particolare, dei parametri e vincoli di
derivazione dall'Unione europea ed ha richiamato le attivita' svolte
dall'ISTAT, stabilendo, infine, che annualmente l'istituto di
statistica predisponesse un elenco valido per l'esercizio successivo
(comma 3: «La ricognizione delle amministrazioni pubbliche di cui al
comma 2 e' operata annualmente dall'ISTAT con proprio provvedimento e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale entro il 30 settembre»).
L'affidamento all'ISTAT della ricognizione annuale delle
amministrazioni pubbliche e' stato motivato dalla circostanza che
esso e' parte integrante del sistema statistico europeo ed e' il
soggetto chiamato ad applicarne le regole a livello nazionale per
effettuare i calcoli della contabilita' nazionale, in base alle
regole EUROSTAT, che concorrono a rendere omogenei i dati di
contabilita' pubblica degli Stati che compongono l'Unione europea. In
sostanza, nella predisposizione annuale dei conti nazionali,
applicando le regole unionali, l'ISTAT deve, preliminarmente,
definire l'ambito delle amministrazioni pubbliche da considerare in
base alle regole del Sistema nazionale dei conti (SEC 2010, di cui al
Regolamento UE n. 549/2013, relativo al Sistema europeo dei conti
nazionali e regionali dell'Unione europea).
Pertanto, l'attribuzione all'ISTAT della predisposizione annuale
dell'elenco dei soggetti che rientrano nell'ambito delle
amministrazioni pubbliche non ha mere finalita' statistiche, ma e'
elemento costitutivo dei conti della contabilita' nazionale e,
quindi, serve a definire tutte le grandezze di finanza pubblica
nazionali, anche per la verifica dell'osservanza dei parametri e
vincoli europei.
Le grandezze finanziarie che caratterizzano l'attivita' di
ciascuno dei soggetti inseriti nell'elenco predisposto dall'ISTAT
concorrono a formare i saldi della contabilita' nazionale.
E' indubbio, quindi, che la disciplina normativa che prevede
l'inserimento, in un elenco annuale, di tutti i soggetti che in base
alle regole del SEC 2010 rientrano nell'ambito delle amministrazioni
pubbliche, ha la finalita' di definire i conti nazionali e, in ultima
analisi di assicurare l'equilibrio dei bilanci pubblici,
nell'osservanza dei vincoli e parametri di appartenenza all'Unione
europea.
5.3. Il legislatore del 2020 ha modificato un quadro normativo
che, a partire dal 2012, aveva previsto la giurisdizione esclusiva
della Corte dei conti sull'inclusione degli Enti nell'elenco delle
Amministrazioni pubbliche, stilato annualmente dall'ISTAT.
Infatti, l'art. 1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n.
228, successivamente ripreso dall'art. 11, comma 6, lettera b), del
codice della giustizia contabile di cui al decreto legislativo n.
174/2016, aveva attribuito alla Corte dei conti la giurisdizione in
ordine alla sussistenza o meno della natura di amministrazione
pubblica in capo alle societa' inserite annualmente nell'elenco
predisposto annualmente dall'ISTAT ed alle conseguenti limitazioni
amministrative previste dal legislatore.
Piu' nello specifico, la disposizione da ultimo richiamata
prevedeva, nel testo originario, che «avverso gli atti di
ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente
dall'ISTAT ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre
2009, n. 196, e' ammesso ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei
conti, in speciale composizione, ai sensi dell'art. 103, secondo
comma, della Costituzione».
Era quindi affidata alla giurisdizione contabile la decisione in
ordine alle controversie che potessero insorgere in relazione al
riconoscimento della natura di amministrazione pubblica in capo ad
Enti o societa' effettuato annualmente dall'ISTAT ai fini della
predisposizione dei conti annuali.
5.4. La scelta operata dal citato art. 1, comma 169, della legge
n. 228 del 2012, ripresa poi dall'art. 11 c.g.c., era coerente con il
disegno insito nella riforma costituzionale del 2012 (legge
costituzionale n. 1 del 20 aprile 2012), con la quale, tra l'altro,
sono stati modificati gli articoli 81, 97 e 119 della Costituzione.
Nell'ambito della complessiva riforma della finanza pubblica si
colloca altresi' la direttiva 2011/85/UE, dell'8 novembre 2011
(relativa ai «requisiti per i quadri di bilancio degli Stati
membri»), attuata con decreto legislativo 4 marzo 2014 n. 54, nonche'
con l'art. 30 della legge 30 ottobre 2014, n. 161, che ha assegnato
alla Corte dei conti compiti di monitoraggio sull'osservanza delle
regole di bilancio delle pubbliche amministrazioni.
Inoltre, l'art. 5 della medesima legge costituzionale n. 1/2012,
nel definire i principi vincolanti che deve rispettare la legge
«rinforzata» prevista dal comma 6 dell'art. 81 della Costituzione, ha
previsto lo svolgimento, in modo dinamico, di controlli lungo
l'intero ciclo finanziario dei bilanci del «complesso delle pubbliche
amministrazioni», da attuare mediante «verifiche, preventive e
consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica».
Coerentemente con tali presupposti, l'art. 20 della legge
rinforzata 24 dicembre 2012, n. 243, riconosce alla Corte dei conti
il compito di svolgere funzioni di controllo sui bilanci delle
amministrazioni pubbliche, espressamente ancorate «ai fini del
coordinamento della finanza pubblica e dell'equilibrio dei bilanci di
cui all'art. 97 della Costituzione».
E' indubbio, quindi, che l'intervento legislativo operato nel
2020 dall'art. 23-quater del decreto-legge n. 137 del 2020, che ha
circoscritto e limitato la giurisdizione della Corte dei conti alla
sola verifica delle limitazioni amministrative conseguenti
all'inserimento nell'elenco ISTAT dei soggetti ritenuti pubblici,
escludendola, di fatto, in relazione all'inserimento nell'elenco, non
solo ha menomato le attribuzioni della Corte dei conti, ma ha violato
l'art. 81, comma 6, e l'art. 97, comma 1, della Costituzione, poiche'
ha inciso negativamente sulla possibilita' di verificare il
complessivo equilibrio dei bilanci pubblici, anche alla luce della
disciplina eurounitaria. Il legislatore e' intervenuto nella materia
della contabilita' pubblica, propria della magistratura contabile,
escludendo la giurisdizione della Corte dei conti in relazione non
gia' alla mera verifica sulla legittimita' di un atto amministrativo
(inserimento nell'elenco ISTAT) ma all'accertamento sostanziale della
natura di amministrazione pubblica in capo ai soggetti risultanti
dall'elenco. In altri termini, e' stato inibito al giudice contabile
di verificare se in base alla disciplina di contabilita' nazionale,
che ha recepito a questo fine quella europea (SEC 2010), un soggetto
sia qualificabile o meno come amministrazione pubblica, con incidenza
sui saldi di finanza pubblica della contabilita' nazionale.
La limitazione dell'ambito della giurisdizione contabile operata
con il comma 2 dell'art. 23-quater del decreto-legge n. 137/2020,
come convertito dalla legge n. 176/2020, «ai soli fini
dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della
spesa pubblica», ha sottratto al giudice naturale della controversia
- cui pure continua a riconoscersi espressamente la competenza
«esclusiva» in tema di contabilita' pubblica - la possibilita' di
erogare una tutela piena alle pretese dei ricorrenti, in violazione
innanzitutto dell'art. 103, comma 2, in relazione agli articoli 81 e
97, della Costituzione.
La norma, allorche' esclude la giurisdizione della Corte dei
conti in relazione alla rilevanza eurounitaria degli atti di
ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente
dall'ISTAT, interviene su quel nucleo di attribuzioni attinenti alla
perimetrazione delle amministrazioni pubbliche da cui derivano
precisi obblighi di natura finanziaria, in primo luogo di concorrere
alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico
consolidato delle amministrazioni pubbliche, ossia del computo dei
saldi sulla base dei quali si sviluppano le relazioni finanziarie tra
gli Stati membri dell'Unione europea.
In questo modo, il legislatore ha impedito al giudice contabile
di conoscere delle controversie riguardanti i principali effetti
dell'inserimento nel citato elenco, operando una recisione
dell'unitaria materia contabile in esame, in cui i collegamenti tra i
profili di rilevanza interna e quelli di rilevanza sovranazionale,
dai quali i primi sono condizionati, risultano con ogni evidenza del
tutto inscindibili. Oltretutto, e' stata limitata la giurisdizione
alla valutazione di effetti che possono sussistere solo se l'Ente
interessato rientra fra le amministrazioni pubbliche ed appare
singolare che il giudice della contabilita' pubblica non possa
conoscere del presupposto - la natura di amministrazione pubblica che
si basa sulle regole della contabilita' - ma solo delle conseguenze.
L'irrazionalita' della scelta del legislatore del 2020 appare poi
evidente, tanto piu' se si considera che nello stesso art. 23-quater
ha previsto la permanenza della giurisdizione contabile in relazione
alle limitazioni amministrative che conseguono all'inserimento
nell'elenco («ai soli fini dell'applicazione della normativa
nazionale sul contenimento della spesa pubblica»). Cio', senza
evidentemente considerare che le limitazioni amministrative, che
conseguono alla presenza nell'elenco annuale stilato dall'ISTAT, sono
una conseguenza diretta dell'inserimento nell'elenco e, pertanto, la
decisione in ordine alla loro applicazione e' conseguente alla
decisione in ordine alla qualifica di amministrazione pubblica.
5.5. Un ulteriore elemento deve essere evidenziato.
La disciplina risultante dalla novella del 2020 non ha indicato
espressamente quale tutela sia riconosciuta al soggetto inserito
nell'elenco ISTAT che voglia contestare la qualificazione di
amministrazione pubblica per finalita' diverse da quella di
applicazione delle limitazioni amministrative.
Al riguardo, la Corte di cassazione, investita in sede di
giurisdizione, ha asserito che «occorre rilevare, in via generale,
che l'inclusione nell'elenco ISTAT ha natura provvedimentale, cui si
contrappone, in capo agli enti coinvolti, una situazione giuridica
soggettiva di interesse legittimo, ambito che, in quanto tale, ai
sensi dell'art. 7 c.p.a., e' riferibile alla giurisdizione
amministrativa» facendo riferimento alla circostanza che:
«anteriormente all'intervento operato con l'art. 1, comma 169, legge
n. 228 del 2012 (che ha previsto il ricorso alle Sezioni riunite
della Corte dei conti), il relativo contenzioso era pacificamente
instaurabile innanzi al giudice amministrativo» (par. 15), con la
conseguenza che a fronte della «contrazione» dell'ambito della
giurisdizione contabile non vi sarebbe vuoto di tutela in quanto «si
deve ritenere che si sia, contestualmente, riespansa la giurisdizione
del giudice amministrativo» (par. 15.3).
L'argomentazione svolta dalla Cassazione non appare aver colto
nel segno in ordine a quale sia la effettiva natura dell'elenco ISTAT
in base alle specifiche finalita' cui e' preordinato, che si pongono
su un piano diverso rispetto alla semplice tutela di posizioni
individuali.
Infatti, la finalita' dell'elenco e' strettamente dipendente
dalle esigenze di finanza pubblica collegate alla assorbente
necessita' di verificare la sussistenza delle condizioni previste dal
SEC 2010 per individuare il perimetro delle amministrazioni pubbliche
che concorrono alla formazione dei saldi di finanza pubblica. La
posizione soggettiva degli enti interessati deve essere vista,
valutata e considerata in relazione alla predetta finalita'.
In proposito, infatti, non si puo' ignorare che l'art. 24 della
Costituzione garantisce a tutti di agire in giudizio a tutela dei
propri diritti ed interessi legittimi e, analogamente, l'art. 113
precisa e delimita gli ambiti di intervento giurisdizionale,
prevedendo che la legge determini quali organi di giurisdizione
possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e
con gli effetti previsti dalla legge stessa, ovviamente nel rispetto
dei principi del giusto processo, come richiamati dall'art. 111 della
Costituzione.
La previsione contenuta nell'art. 11, comma 6, lettera b) del
codice di giustizia contabile, stabilendo che le Sezioni riunite in
sede giurisdizionale in speciale composizione, «nell'esercizio della
propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilita' pubblica,
decidono in unico grado sui giudizi: [...] b) in materia di
ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata dall'ISTAT»,
senza ulteriori specificazioni, aveva espressamente riconosciuto al
giudice contabile la competenza a decidere delle controversie in
esame con il potere di assicurare tutte le tutele richieste dai
soggetti interessati, ossia di statuire su tutte le domande
astrattamente proponibili, con esclusione di altre giurisdizioni
concorrenti, assicurando in tal modo piena tutela giurisdizionale, in
attuazione degli articoli 24 e 113 della Costituzione.
La disciplina risultante dalla novella del 2020 viola gli
articoli 24 e 111 della Costituzione, che attribuiscono alla funzione
giurisdizionale lo scopo di assicurare, attraverso il giudizio, piena
tutela delle situazioni soggettive qualificate, imponendo che la
disciplina dei rapporti tra giudici appartenenti a ordini diversi si
ispiri al principio secondo cui l'individuazione del giudice munito
di giurisdizione non deve sacrificare il diritto delle parti a
ottenere una risposta in ordine al bene della vita oggetto di
interesse, nonche' dell'art. 113, primo e secondo comma, della
Costituzione, che dell'art. 24 costituisce sostanzialmente specifica
applicazione, secondo cui contro gli atti della pubblica
amministrazione e' sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei
diritti e degli interessi legittimi e tale tutela giurisdizionale non
puo' essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o
per determinate categorie di atti.
L'art. 111 della Costituzione risulta violato anche con
riferimento al diverso e complementare profilo della lesione del
principio di ragionevole durata del processo, riguardato nell'ottica
del principio di concentrazione delle tutele, ove si accolga
l'opzione ermeneutica che ammette la possibilita' di un doppio
ricorso, al giudice amministrativo e a quello contabile, in materia
di elenchi ISTAT, con i rischi e le criticita' - che saranno a breve
esaminati - derivanti dall'eventuale pendenza di due giudizi sul
medesimo oggetto, con possibili implicazioni in termini anche di
necessita' di sospensione del processo contabile e conseguente
dilatazione dei tempi processuali del relativo contenzioso
(«dipendente»).
Orbene, il sistema risultante dall'art. 23-quater del
decreto-legge n. 137 del 2020, cosi' come interpretato dalle Sezioni
unite della Cassazione in sede di conflitto di giurisdizione, si pone
in contrasto con le norme costituzionali richiamate sopra poiche'
rende difficoltoso l'accesso alla giurisdizione e il diritto di agire
in giudizio, rendendo necessario rivolgersi a due giudici diversi per
ottenere l'accertamento della non sussistenza delle condizioni per
l'inserimento nell'elenco ISTAT e per contestare le relative
limitazioni amministrative. Se pero' si tiene conto che queste ultime
dipendono dall'inserimento o meno nell'elenco, appare evidente come
il sistema delineato dalla norma sospettata di illegittimita'
costituzionale sia irrazionale e, di fatto, non in linea con i
precetti costituzionali richiamati sopra.
5.6. La limitazione della giurisdizione esclusiva della Corte dei
conti in materia di ricognizione delle amministrazioni pubbliche
operata dall'ISTAT «ai soli fini dell'applicazione della normativa
nazionale sul contenimento della spesa pubblica», disposta dall'art.
23-quater del decreto-legge n. 137/2020 come convertito, risulta
altresi' in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, data
l'assoluta irragionevolezza della previsione.
I particolari connotati del giudizio in esame legittimano
l'attribuzione delle relative controversie alla giurisdizione,
esclusiva ed in unico grado, delle Sezioni riunite della Corte dei
conti, non limitata a una verifica sulla legittimita' generale,
bensi' piena e di merito, di accertamento della qualita' di
amministrazione pubblica in capo ad una determinata unita'
istituzionale.
Nelle controversie in esame la Corte e', cioe', chiamata a
valutare le situazioni di fatto alla stregua di regole tecniche di
particolare complessita' - contenute nel SEC 2010 - onde accertare la
qualita' di produttore di beni e servizi destinabili alla vendita o
non destinabili alla vendita.
A tali fini, come noto, concorrono un criterio «qualitativo» (che
impone di verificare se l'ente interessato si dedichi o meno alla
produzione di servizi ausiliari, sia o meno l'unico fornitore di beni
e servizi dell'amministrazione pubblica e sia o meno incentivato ad
adeguare l'offerta per realizzare un'attivita' redditizia, operando
alle condizioni di mercato e rispettando le proprie obbligazioni
finanziarie) e un «test quantitativo» (paragrafi 20.29 e segg. del
SEC) per stabilire se un'unita' istituzionale produca beni e servizi
destinabili alla vendita (c.d. criterio market/non market),
incentrato sul rapporto tra vendite e costi di produzione, esaminato
per un periodo pluriennale continuativo.
Ora, a fronte del riconoscimento della giurisdizione esclusiva
conformata nei termini finora rappresentati, e' stata
legislativamente prevista, con la norma del 2020, una limitazione al
suo ambito di operativita' che addirittura capovolge l'ordine di
rilevanza dei possibili effetti dell'esercizio della cognizione: si
escludono quelli strettamente attinenti alla determinazione dei saldi
di finanza pubblica del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche e si consente la verifica giudiziaria ai
limitati fini dell'applicazione della normativa (peraltro, solo
nazionale) sul contenimento della spesa pubblica, ossia per finalita'
piu' latamente riguardanti la materia della finanza pubblica per le
quali, ove fosse mancata la previsione di una giurisdizione esclusiva
del giudice contabile, la questione dell'eventuale competenza del
giudice amministrativo avrebbe potuto piu' fondatamente proporsi.
L'incostituzionalita', conseguente alla palese illogicita' e
irragionevolezza della disposizione in esame, emerge altresi' quando
si consideri che, confinando la rilevanza della giurisdizione
esclusiva della Corte dei conti alla normativa nazionale sul
contenimento della spesa pubblica, ne deriva un significativo
svuotamento.
Infatti, la legittimita' costituzionale di tale riparto potrebbe
sostenersi solo a condizione che gli effetti del sindacato giudiziale
del giudice amministrativo e del giudice contabile risultassero tra
loro «non comunicanti», essendo ben distinte e autonome le
disposizioni normative operanti nei due diversi comparti
giurisdizionali (SEC 2010 e disposizioni sulla spending review).
Al contrario, come anche evidenziato dalla Procura generale,
l'ammissibilita' di un c.d. doppio ricorso deve ritenersi di fatto
precluso rispetto al contenzioso in esame, laddove le due normative
applicabili si compenetrano al punto che risulta di fatto non
ipotizzabile, sul piano giuridico, una loro operativita' «atomistica»
o «irrelata». Cio', in quanto l'eventuale sindacato del giudice
contabile, nella prospettiva dell'operativita' (o meno) delle
disposizioni nazionali sul contenimento della spesa pubblica nel
quadro del rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, e'
necessariamente condizionato dalla previa e corretta attribuzione al
soggetto privato di diritto interno della qualificazione eurounitaria
di «pubblica amministrazione», scaturente dalla sua iscrizione
nell'elenco ISTAT.
In altri termini, nel caso in esame, l'operativita' della
normativa europea SEC 2010 e' configurata come presupposto legale per
l'applicazione (anche) della normativa nazionale sulla spending
review, il cui dispiegarsi richiede, quindi, che sia stata risolta la
questione della qualificazione di un soggetto di diritto interno
quale pubblica amministrazione europea nella prospettiva della
contabilita' pubblica.
Sul piano processuale, in caso di pendenza di giudizi presso la
giurisdizione amministrativa e quella contabile l'ipotizzato riparto
- che, non a caso, non e' stato delineato dal legislatore del 2020 -
determinerebbe il sorgere di insormontabili ostacoli giuridici, a
meno di configurare il giudizio davanti al giudice amministrativo,
circa la corretta attribuzione di una soggettivita' pubblicistica
europea all'ente di diritto interno ricorrente iscritto nell'elenco
ISTAT, come vera e propria causa pregiudiziale ex art. 295 codice di
procedura civile e art. 106 c.g.c., situazione non compatibile con
l'ingiustificato aggravio dei poteri di azione degli interessati e
con la finalita' della verifica sul corretto inserimento nell'elenco
ISTAT, da determinare in base alle regole di contabilita' e finanza
pubblica, l'interpretazione delle quali rientra nella giurisdizione
esclusiva della magistratura contabile.
In conclusione, l'art. 23-quater del decreto-legge n. 137/2020,
come convertito, presenta insuperabili criticita' interpretative in
ragione del suo significato non chiaro, al punto da indurre a
prospettare soluzioni ermeneutiche che giungono a forzare i limiti
consentiti dall'enunciato testuale nel tentativo di offrirne una
coerenza sistematica non consentita dai principi costituzionali, con
il rischio che l'attivita' ermeneutica trasmodi in una sostanziale
integrazione normativa, tenuto anche conto che «ciascun consociato ha
un'ovvia aspettativa a che la legge definisca ex ante, e in maniera
ragionevolmente affidabile, i limiti entro i quali i suoi diritti e
interessi legittimi potranno trovare tutela, si' da poter compiere su
quelle basi le proprie libere scelte d'azione» (C. cost., sentenza 5
giugno 2023, n. 110).
Deve, pertanto, ritenersi che le disposizioni foriere di
incertezza nella loro applicazione concreta si pongano in contrasto
con il canone di ragionevolezza della legge di cui all'art. 3 della
Costituzione, nella misura in cui il loro significato risulti
radicalmente inintelligibile o particolarmente ambiguo, soprattutto
in materie come quella del riparto di giurisdizione, che attiene a un
presupposto in senso ampio del processo e presenta una rilevanza -
per sua natura - pregiudiziale.
5.7. La disposizione limitativa contenuta nell'art. 23-quater del
decreto-legge n. 137 del 2020, viola, altresi', l'art. 117 della
Costituzione, che prevede l'osservanza da parte del legislatore dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali, nella parte in cui esclude il sindacato degli effetti
eurounitari dell'iscrizione nell'elenco ISTAT dinanzi ad un giudice.
La lettera della disposizione - anche in rapporto all'art. 103,
comma 2, della Costituzione - e gli stessi lavori preparatori non
autorizzano a prospettare una concorrenza di giurisdizioni sulla
materia, in quanto l'effetto innovativo della previsione riguarda non
l'an, ma il quomodo della giurisdizione: il legislatore avrebbe,
cioe', ridefinito l'oggetto della tutela (in relazione sia al petitum
che alla causa petendi), attraverso la limitazione dei «fini» - ossia
degli effetti - della giurisdizione contabile.
L'illegittimita' costituzionale discende, allora, dalla
limitazione dell'oggetto della tutela del giudice contabile,
combinata con l'immodificata (e immodificabile) giurisdizione
esclusiva sulla materia della ricognizione operata dall'ISTAT,
conforme agli articoli 100 e 103 della Costituzione. Infatti, in
assenza della tutela disapplicativa (e di annullamento) del giudice
contabile, il sistema giurisdizionale non assicurerebbe alcun rimedio
contro gli effetti antieuropei dell'atto di ricognizione dinanzi a
qualsiasi altro giudice.
In ogni caso, l'art. 117 risulta comunque violato perche' la
novella del 2020 ha imposto agli enti iscritti nell'elenco ISTAT che
intendano contestare gli effetti eurounitari della loro designazione
quali amministrazioni pubbliche e che abbiano gia' proposto ricorso
al giudice contabile, di presentare necessariamente due distinti
ricorsi, il secondo dei quali dinanzi al giudice amministrativo per
chiedere l'annullamento erga omnes della decisione che li ha iscritti
nell'elenco.
Invero, dinanzi alla Corte dei conti essi non potrebbero mai
«contestare le conseguenze della loro iscrizione nell'elenco suddetto
e ottenere, eventualmente, in maniera incidentale, la disapplicazione
di tale iscrizione» (punto 97 della richiamata sentenza della Corte
di giustizia), posto che tale incidentale disapplicazione rileva, in
base alla novella del 2020, ai soli fini della disciplina nazionale
sul contenimento della spesa pubblica.
Tuttavia, la qualificazione ai sensi del SEC 2010, operata
dall'autorita' nazionale competente (nel caso italiano dall'ISTAT,
attraverso la compilazione dell'elenco di cui all'art. 1 della legge
n. 196/2009) non puo' non comportare effetti sia oggettivi (vincoli
di bilancio su tutte le «amministrazioni pubbliche», qualificate ai
sensi del SEC 2010) che soggettivi (il radicarsi di situazioni
giuridiche sui soggetti classificati, tra cui quello alla corretta
qualificazione e il connesso diritto ad un ricorso effettivo).
Pertanto, escludendo la possibilita' di assicurare il rispetto
del principio di effettivita' della tutela giurisdizionale
«esclusiva», l'art. 23-quater impedisce il legittimo dispiegarsi
dell'effetto utile della normativa UE, considerato che la tutela
giurisdizionale assicurabile dal giudice contabile non soddisfa il
principio dell'autosufficienza del ricorso, secondo cui il soggetto
qualificato deve poter proporre, con un unico ricorso, la domanda
tendente a impedire l'applicazione nei suoi confronti degli effetti
comunitari dell'iscrizione.
6. Alla luce di tutto quanto sin qui esposto e motivato, va
pertanto rimessa alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 134
della Costituzione, dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1, e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 23-quater del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, inserito dalla legge di
conversione 18 dicembre 2020, n. 176 per la sospetta violazione degli
articoli 3, 24, 81, 97, 103, 111, 113 e 117 della Costituzione.
P.Q.M.
La Corte dei conti, a Sezioni riunite in sede giurisdizionale in
speciale composizione, non definitivamente pronunciando:
accoglie l'istanza di sospensiva, nei termini di cui alla
richiesta di parte ricorrente;
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 3, 24, 81, 97, 103, 111, 113 e 117 della
Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
23-quater del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, inserito dalla
legge di conversione 18 dicembre 2020, n. 176;
dispone la sospensione del presente giudizio e ordina la
immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, nel merito ed in ordine alle spese.
Dispositivo letto in udienza ai sensi dell'art. 128, comma 3, del
codice di giustizia contabile.
Cosi' deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 16 luglio
2025.
Il Presidente: Della Ventura