Reg. ord. n. 219 del 2025 pubbl. su G.U. del 19/11/2025 n. 47
Ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia - Sezione distaccata di Brescia del 09/10/2025
Tra: Comune di Brescia e altri C/ Provincia di Brescia
Oggetto:
Ambiente – Rifiuti – Norme della Regione Lombardia – Provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) – Autorità competenti – Previsione che le province sono amministrazioni procedenti nell’ambito della conferenza di servizi regolata dall’art. 27-bis, comma 7, del d.lgs. n. 152 del 2006 e dagli artt. 14 e seguenti della legge n. 241 del 1990, la cui determinazione motivata di conclusione con esito favorevole costituisce provvedimento autorizzatorio unico regionale – Denunciata introduzione, da parte del legislatore regionale, di un modello di distribuzione delle competenze decisionali in contrasto con la disciplina statale di riferimento che non prevede la possibilità, per le regioni titolari della funzione di rilascio del predetto provvedimento, di allocare, a loro volta, tali funzioni a enti di livello di governo inferiore – Violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.
- Legge della Regione Lombardia 2 febbraio 2010, n. 5, art. 2, comma 7-quinquies.
- Costituzione art. 117, secondo comma, lettera s); decreto legislativo 03 aprile 2006, n. 152, art. 27-bis.
Norme impugnate:
legge della Regione Lombardia del 02/02/2010 Num. 5 Art. 2 Co. 7
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 117 Co. 2
decreto legislativo Art. 27 Co.
Testo dell'ordinanza
N. 219 ORDINANZA (Atto di promovimento) 09 ottobre 2025
Ordinanza del 9 ottobre 2025 del Tribunale amministrativo regionale
per la Lombardia - Sezione staccata di Brescia sul ricorso proposto
dal Comune di Brescia e altri contro la Provincia di Brescia, la
Regione Lombardia e La Castella S.r.l..
Ambiente - Rifiuti - Norme della Regione Lombardia - Provvedimento
autorizzatorio unico regionale (PAUR) - Autorita' competenti -
Previsione che le province sono amministrazioni procedenti
nell'ambito della conferenza di servizi regolata dall'art. 27-bis,
comma 7, del d.lgs. n. 152 del 2006 e dagli artt. 14 e seguenti
della legge n. 241 del 1990, la cui determinazione motivata di
conclusione con esito favorevole costituisce provvedimento
autorizzatorio unico regionale.
- Legge della Regione Lombardia 2 febbraio 2010, n. 5 (Norme in
materia di valutazione di impatto ambientale), art. 2, comma
7-quinquies.
(GU n. 47 del 19-11-2025)
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA
Sezione staccata di Brescia (Sezione prima)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 507 del 2024, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Comune di Brescia, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesca Moniga e Francesco
Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia
e domicilio eletto presso lo studio della prima in Brescia, corsetto
S. Agata, 11/B;
Contro:
Provincia di Brescia, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Magda Poli e
Raffaella Rizzardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
giustizia e domicilio eletto presso lo studio della prima in Brescia,
Palazzo Broletto piazza Paolo VI, 29;
Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Piera Pujatti, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio
eletto presso lo studio dell'avv. Donatella Mento in Brescia, via
Cipro, 30;
Nei confronti:
La Castella S.r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Domenico Bezzi, Mauro
Renna e Nicola Sabbini, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo
in Brescia, via Diaz, 13/C;
ATS Brescia, Agenzia regionale protezione ambiente (ARPA) -
Lombardia, Associazione nazionale Legambiente Onlus, non costituiti
in giudizio;
E con l'intervento di:
Comune di Rezzato, Comune di Castenedolo, Comune di
Borgosatollo e Comune di Mazzano in persona del rispettivo sindaco
pro tempore, rappresentati e difesi dall'avv. Mario Gorlani, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio
eletto presso il suo studio in Brescia, via Romanino, 16;
Comitato Difesa Salute Ambiente - Co.Di.Sa. Odv, in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avv. Carlo Capretti, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di giustizia;
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
per l'annullamento
a) della determinazione dirigenziale n. 1296/2024 del 10
aprile 2024 della Provincia di Brescia, Settore sostenibilita'
ambientale e protezione civile, che ha disposto di adottare, ai sensi
dell'art. 27-bis decreto legislativo n. 152/2006, la determinazione
motivata di conclusione con esito favorevole della conferenza dei
servizi decisoria, costituente Provvedimento autorizzatorio unico
(PAU) per il progetto di un impianto integrato per lo smaltimento
(D1) di rifiuti non pericolosi per un totale di 905.000 mc sita in
Comune di Rezzato (BS), loc. Cascina Castella;
b) di tutte le singole autorizzazioni contestualmente
rilasciate e ricomprese nel PAU, tra cui la pronuncia di
compatibilita' ambientale, l'Autorizzazione integrata ambientale
(AIA) ai sensi degli articoli 29-quater e 29-sexies decreto
legislativo n. 152/2006 per la categoria di cui al punto 5.4.
dell'allegato VIII e per la sottocategoria di discarica per rifiuti
inorganici a basso contenuto organico o biodegradabile,
l'Autorizzazione unica alla costruzione ed esercizio di un impianto
di produzione FER ai sensi dell'art. 12 decreto legislativo n.
387/2003, il permesso di costruire acquisito ai sensi dell'art.
14-ter, comma 7, legge n. 241/1990, il giudizio di impatto
paesistico;
c) delle relazioni tecniche istruttorie denominate «Allegato
VIA», «Allegato Tecnico AIA», «Allegato Tecnico AU/FER», «Allegato
Edilizia e Titoli Comunali» e «Allegato Derivazioni Acque»;
d) di tutti gli atti del procedimento, compresi i verbali
delle conferenze di servizio del 29 giugno 2021, 20 marzo 2023, 19
luglio 2023 e 27 settembre 2023, e ogni altro atto presupposto e/o
conseguente, anche se allo stato di contenuto non noto.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dal Comune di
Brescia il 20 giugno 2025:
per l'annullamento
e) del provvedimento p.g. 85192/2025 del 6 maggio 2025
adottato dal direttore del Settore sostenibilita' ambientale e
protezione civile della Provincia di Brescia (doc. n. 84), che ha
concesso la proroga di un anno del termine di inizio dei lavori per
l'approntamento della discarica in Comune di Rezzato (BS), loc.
Cascina Castella autorizzata con A.D. n. 1296/2024 del 10 aprile 2024
della Provincia di Brescia;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di
Brescia, della Regione Lombardia, di La Castella S.r.l., dei Comuni
di Rezzato, Castenedolo, Borgosatollo e Mazzano e del Comitato
Co.Di.Sa. Odv;
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Visto l'art. 79, comma 1, c.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2025 la
dott.ssa Francesca Siccardi e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale.
1. - Nel gennaio 2021 La Castella S.r.l. (gia' Castella S.r.l.)
deposito' un'istanza per il rilascio del Provvedimento autorizzatorio
unico (PAU), ai sensi dell'art. 27-bis del decreto legislativo n.
152/2006, relativo ad un progetto per la realizzazione di un impianto
integrato per lo smaltimento (D1) di rifiuti non pericolosi, con per
una volumetria complessiva pari a 905.000 mc, comprendente attivita'
di deposito preliminare (D15) dei rifiuti non pericolosi in ingresso,
del percolato e delle acque meteoriche di prima pioggia e di recupero
energetico da fonti rinnovabili (R1): tale PAU avrebbe dovuto
includere la pronuncia di compatibilita' ambientale, l'Autorizzazione
integrata ambientale (AIA), ai sensi dell'art. 29-quater e sexies del
decreto legislativo n. 152/2006 per installazione IPPC per la
categoria 5.4 dell'allegato VIII alla parte II del medesimo testo
normativo, nonche' l'Autorizzazione unica alla costruzione e
all'esercizio di un nuovo impianto di produzione di energia da fonti
rinnovabili (FER) ai sensi dell'art. 12, comma 3 del decreto
legislativo n. 387/2003.
2.1. - L'istanza del 2021 era stata preceduta da due analoghe
richieste.
2.2. - Il 20 luglio 2011, infatti, Castella S.r.l. aveva
presentato un primo progetto per la realizzazione di un impianto
integrato di recupero e smaltimento di rifiuti non pericolosi, con
annesso impianto di smaltimento e di produzione di energia elettrica
da fonte rinnovabile nel Comune di Rezzato (localita' La Castella),
per una volumetria complessiva di 1.890.000 mc., valutato
negativamente, sotto il profilo della compatibilita' ambientale, da
Regione Lombardia con provvedimento dell'8 febbraio 2016, impugnato
dalla societa' presso il TAR Brescia.
Il ricorso era stato rigettato con sentenza n. 153 del 2 febbraio
2017, passata in giudicato, per la quale il provvedimento di diniego
era immune dai vizi denunciati, in considerazione della
«delicatissima e fragilissima situazione del territorio coinvolto»,
che, unitamente alle lacune progettuali, rendeva «la scelta compiuta
sufficientemente ponderata alla luce dei pregnanti valori in gioco».
2.3.1. - Successivamente, a dicembre 2016, La Castella S.r.l.
(gia' Castella S.r.l.) aveva presentato, questa volta alla Provincia
di Brescia, nel frattempo divenuta competente in tale materia, una
seconda istanza per la Valutazione di impatto ambientale e la
contestuale Autorizzazione integrata ambientale (AIA), per la
realizzazione di diversa discarica di rifiuti non pericolosi ed
annesso impianto per la produzione di energia da fonte rinnovabile da
realizzarsi nella medesima localita' - c.d. Cascina Castella, in un
lotto confinante con quello oggetto del primo progetto e con
riduzione della volumetria totale di rifiuti in mc. 905.000.
2.3.2. - La provincia accolse la nuova istanza, ma i conseguenti
decreti di compatibilita' ambientale del progetto, l'AIA e
l'autorizzazione alla discarica furono impugnati dal Comune di
Rezzato dinnanzi a questo TAR, che respinse il ricorso con sentenza
n. 570 del 13 giugno 2019, riformata dal Consiglio di Stato con la
pronuncia n. 4893 del 3 agosto 2020, che annullo' gli atti impugnati
ravvisando un vizio istruttorio per «mancata effettiva ponderazione
degli effetti derivanti dalla localizzazione della discarica di
rifiuti non pericolosi rispetto ad un contesto territoriale gia'
gravemente pregiudicato a livello ambientale e sottoposto a fattori
di rischio e di pressione fortemente impattanti», incompleta
valutazione del tema «alternativa zero» anche per inadeguato
approfondimento circa la possibile realizzazione del
termovalorizzatore e carenze motivazionali.
3. - Il progetto di cui alla terza istanza, di cui si e' dato
atto al punto 1, prevede la localizzazione dell'impianto nel medesimo
sito delle due richieste precedenti, ovverosia quello della localita'
Castella, ai mappali 1, 6, 13, 14, 16, 46, 47, 48, 50, 52, 55 e 56
del foglio n. 33 del Comune di Rezzato, che ricade all'interno
dell'ATEg25 del Piano Cave previgente della Provincia di Brescia -
Settore sabbie e ghiaia, confinante ad ovest con il territorio del
Comune di Brescia, e include altresi' la realizzazione di una nuova
installazione di produzione di energia da fonti rinnovabili.
4. - Il procedimento esitato nell'atto dirigenziale impugnato con
il ricorso in esame ha avuto una durata di circa tre anni e mezzo,
essendosi rese necessarie ben quattro conferenze di servizi,
inframezzate da diverse sospensioni procedimentali per consentire
l'espletamento di indagini ambientali nel sito oggetto di intervento.
In particolare, per quanto di rilievo ai fini di causa:
il 29 giugno 2021 si e' tenuta la prima seduta di conferenza
di servizi istruttoria, cui ha fatto seguito, il 12 luglio 2021, un
sopralluogo presso l'area di localizzazione dell'impianto e la
produzione di documentazione integrativa da parte di La Castella
S.r.l., come richiesto dalla provincia;
quest'ultima, ha quindi pubblicato un nuovo avviso al
pubblico, in data 22 febbraio 2022, assegnando termine per
osservazioni;
il Comitato Difesa Salute Ambiente (d'ora in poi Co.Di.Sa.),
poi costituitosi nel giudizio, ed i Comuni di Mazzano, Castenedolo,
Brescia, Borgosatollo e Rezzato hanno proposto osservazioni,
rappresentando quest'ultimo che, a seguito di campionamenti eseguiti
presso l'area di cava sarebbe emersa la presenza di materiali
contaminati;
la Provincia di Brescia, pertanto, in data 30 marzo 2022, ha
disposto la sospensione del procedimento, riattivato con successiva
nota del 31 maggio 2022, chiedendo al contempo alla proponente di
procedere alla definizione dello stato di fatto dell'area e
sospendendo nuovamente il procedimento con note del 15 luglio 2022,
14 ottobre 2022 e 13 dicembre 2022;
nel frattempo Panni S.r.l. - che svolge l'attivita'
estrattiva in loco - in contraddittorio con ARPA ha svolto
un'indagine ambientale avente per oggetto la caratterizzazione dei
materiali di riporto presenti sul fondo e dei terreni naturali
sottostanti, nonche' delle acque sotterranee, da cui e' emersa la
presenza di un quantitativo di riporti pari a 153.490 mc, il
ritrovamento di frammenti di eternit ed il riscontro di superamenti
delle CSC della colonna A della tabella 1 dell'allegato 5 al titolo V
della parte IV del decreto legislativo n. 152/2006 in alcune trincee
nell'«area nord», nonche' superamenti delle CSC delle acque
sotterranee per il parametro 1, 2, 3-tricloropropano nel piezometro
Pz.21.r.;
con nota del 30 dicembre 2022 il Comune di Rezzato ha
presentato osservazioni sugli esiti dell'indagine ambientale,
evidenziando la sussistenza di uno stato di fatto dell'area non
conforme alle autorizzazioni di cava, sia sotto il profilo di fine
escavazione, sia sotto quello del ripristino del fondo cava
approvato;
con nota del 2 febbraio 2023 la provincia ha riattivato il
procedimento, convocando la prima conferenza di servizi decisoria per
la data del 1° marzo 2023;
con nota del 28 febbraio 2023 ARPA ha evidenziato che «le
ipotesi tecniche/progettuali sulle quasi si basa l'intero progetto,
in particolare quelle relative alla definizione del piano di
riferimento della discarica a partire dalla quota di ripristino della
cava autorizzata, risultano, alla luce degli approfondimenti
condotti, non verificabili e pertanto non valutabili ai fini
istruttori» e che «i risultati delle indagini, finora eseguite in
sito, delineano un potenziale scenario amministrativo dagli esiti
incerti, che potrebbe ridefinire i presupposti ambientali e tecnici
su cui il progetto stesso si basa», demandando alla provincia le
valutazioni di detti aspetti;
nel corso della conferenza di servizi del 1° marzo 2023 la
provincia ha ritenuto di non potere ricondurre «l'eventuale
risoluzione delle problematiche connesse all'attivita' di recupero
dell'area estrattiva all'interno del procedimento di PAU, in quanto
non prevista dal progetto e i soggetti coinvolti sono diversi da
quelli dei soggetti proponenti... la risoluzione di queste
problematiche, una volta terminati tutti gli accertamenti del caso,
deve essere valutata da parte delle autorita' competenti»,
richiedendo comunque alla proponente di fornire un cronoprogramma
relativo alle tempistiche certe per la realizzazione della discarica
e la dimostrazione che i presupposti progettuali e di valutazione
ambientale non sono venuti meno e siano confermati;
in data 4 luglio 2023 e 19 luglio 2023 si sono tenute la
seconda e la terza seduta della conferenza di servizi decisoria, con
trasmissione da parte di ARPA del proprio contributo tecnico
scientifico e parere sul Piano di monitoraggio;
con nota dell'11 settembre 2023 il Comune di Rezzato ha
trasmesso indicazioni sulle opere compensative, confermando comunque
la contrarieta' al progetto, ribadito in via definitiva con nota del
27 settembre 2023;
nella data del 27 settembre 2023 si e' tenuta l'ultima
conferenza di servizi, poi aggiornata al 6 ottobre 2023;
infine, il 10 aprile 2024 la Provincia di Brescia ha
rilasciato il provvedimento autorizzativo 1964/2024, integrato dai
relativi allegati tecnici.
5. - Con ricorso notificato alla Provincia di Brescia, a Regione
Lombardia, nonche' a La Castella S.r.l. quale controinteressata e
dandone, altresi', notizia ai Comuni di Rezzato, di Borgosatollo, di
Mazzano, di Castenedolo, al Co.Di.Sa., all'Associazione nazionale
Legambiente Onlus, ad ATS Brescia, all'Agenzia regionale protezione
ambiente (ARPA) - Lombardia ed a Panni S.r.l., il Comune di Brescia
ha impugnato l'atto dirigenziale n. 1296/2024 del 10 aprile 2024 con
cui la Provincia di Brescia, Settore sostenibilita' ambientale e
protezione civile ha adottato, ex art. 27-bis decreto legislativo n.
152/2006, «la determinazione motivata di conclusione con esito
favorevole della conferenza dei servizi decisoria, costituente
Provvedimento autorizzatorio unico (PAU) per il progetto di un
impianto integrato per lo smaltimento (D1) di rifiuti non pericolosi
per una volumetria complessiva pari a 905.000 mc, sito nel Comune di
Rezzato (BS) in loc. Cascina Castella comprendente attivita' di
deposito preliminare (D15) dei rifiuti non pericolosi in ingresso,
del percolato e delle acque meteoriche di prima pioggia e di recupero
energetico da fonti non rinnovabili (R1)», nonche' le singole
autorizzazioni ricomprese nel PAU, nonche' le relazioni tecniche e
gli atti del procedimento, chiedendone l'annullamento.
6. - Si sono costituiti in giudizio la Provincia di Brescia,
Regione Lombardia, La Castella S.r.l., nonche', con atti di
sostanziale intervento ad adiuvandum, il Comitato Difesa Salute
Ambiente ed i Comuni di Rezzato, Borgosatollo, Mazzano e Castenedolo.
7.1. - Successivamente le parti hanno depositato documenti,
memorie e repliche nei termini di cui all'art. 73 c.p.a.
7.2. - Il Comune di Brescia e quello di Rezzato, in particolare,
hanno dato atto dei fatti sopravvenuti all'impugnazione del
provvedimento, riferiti al ritrovamento all'interno del sito
estrattivo ATEg25, attualmente gestito da Panni S.r.l., di riporti
difformi dall'autorizzazione per 153.490 mc, dallo stesso comune
competente qualificati come rifiuti, in assenza di elementi che ne
dimostrassero l'origine e cioe':
l'emissione, in data 20-25 novembre 2024, delle ordinanze 317
e 328 di rimozione dei rifiuti e ripristino dello stato dei luoghi
nei confronti di Gaburri S.p.a., ex operatore di cava individuato
come responsabile del deposito;
la proposizione di ricorso, da parte di quest'ultima
societa', avverso detto provvedimento con ricorso sub RG 139/2025
dinnanzi al TAR Brescia, nel corso del quale la domanda cautelare e'
stata rinunciata, attesa la sospensione provvisoria dell'esecuzione
dei provvedimenti da parte del Comune di Rezzato;
la presentazione alla Provincia di Brescia, l'8 agosto 2024,
da parte di Panni S.r.l. di una «istanza di variante non essenziale
al recupero a destinazione finale dell'area nord de La Castella»
volta alla modifica dell'originario piano di recupero del fondo cava,
al fine di mantenere in loco il quantitativo di rifiuti inerti ivi
presente, rigettata dalla provincia per asserita incompetenza,
oggetto di impugnazione dinnanzi al TAR Brescia sub RG 915/2024;
la presentazione alla Provincia di Brescia, in data 3
febbraio 2025, da parte de La Castella S.r.l. di un'istanza di
autorizzazione ex art. 208 del decreto legislativo n. 152/2006 per
l'attivita' di recupero di circa 158.000 mc di rifiuti inerti, di cui
al codice EER 170504 (terre e rocce da scavo), depositati a fondo
cava, finalizzata alla cessazione della qualifica di rifiuto e al
loro riutilizzo in situ per la ricostruzione del piano di fondo cava,
sino alla quota di 121,80 m.s.l.m. e di un'istanza di verifica di
assoggettabilita' a VIA;
l'avvio del procedimento da parte della provincia con nota
del 28 febbraio 2025;
la rappresentazione da parte del Comune di Rezzato
dell'improcedibilita' dell'istanza, in quanto finalizzata a una
modifica surrettizia delle condizioni previste nel PAU per l'avvio
dei lavori di realizzazione del nuovo impianto ed al mantenimento in
situ di materiale difforme dall'autorizzazione di cava vigente,
anziche' al recupero ambientale del fondo cava, con la precisazione
che gli accertamenti eseguiti documenterebbero che i rifiuti inerti
sarebbero immersi in falda, per essere la quota d'imposta degli
stessi inferiore alla quota di massima risalita della falda indicata
dalla proponente;
la rappresentazione di analoghe osservazioni critiche anche
da parte del Comune di Brescia;
la richiesta rivolta da La Castella S.r.l. alla provincia, in
data 3 marzo 2025, di una proroga di dodici mesi del termine per
l'avvio dei lavori oggetto di PAU, concessa dall'amministrazione con
provvedimento del 6 maggio 2025;
l'espletamento di una riunione tecnica, in data 10 aprile
2025, presso la Provincia di Brescia per la valutazione delle misure
di soggiacenza della falda presso l'ATEg25, a seguito dei dati
piezometrici censiti da ARPA all'interno dell'area ATEg25 e trasmessi
da Co.Di.Sa., attestanti quale quota massima di escursione della
falda, per il mese di luglio 2020, la misura di 122,95 m.s.l.m.,
superiore a quella di 120,20 dichiarata da La Castella S.r.l. ed
utilizzata per il progetto autorizzativo della discarica.
7.3. - Nella propria memoria di replica La Castella S.r.l. ha
eccepito:
i). - l'inammissibilita' degli atti di costituzione dei
Comuni di Mazzano, Castenedolo e Borgosatollo, nonche' di Co.Di.Sa.,
in quanto soggetti che avrebbero potuto proporre autonomamente
ricorso avverso i provvedimenti impugnati, apparendo la notifica
effettuata nei loro confronti dal Comune di Brescia un abuso di
strumento processuale;
ii). - l'inammissibilita' del ricorso per difetto di
interesse in capo al Comune di Brescia, che avrebbe potuto formulare
il proprio dissenso al progetto esclusivamente secondo le forme di
cui agli articoli 14-quater e quinquies della legge n. 241/1990 e non
mediante l'impugnativa proposta.
8. - Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 20 giugno
2025, successivamente depositato, il Comune di Brescia ha impugnato
altresi' il provvedimento n. 85192 del 6 maggio 2025 con cui la
Provincia di Brescia ha concesso la proroga di un anno del termine di
inizio dei lavori per l'approntamento della discarica gia'
autorizzata con A.D. n. 1296 del 10 aprile 2024.
9. - Prima di esaminare le censure di merito, il Collegio rileva
l'infondatezza dell'eccezione di inammissibilita' del ricorso
formulata da La Castella S.r.l.: sussiste, invero, un interesse
concreto, diretto ed attuale in capo al Comune di Brescia, il cui
territorio confina con quello del Comune di Rezzato, sul quale
insiste il progetto de La Castella S.r.l., ritenuto fonte di
pregiudizio, anche considerata l'ampiezza della legittimazione ad
impugnare riconosciuta a coloro che si affermino lesi da
determinazioni amministrative in materia ambientale.
Inoltre - in disparte l'inconferenza del richiamo all'art.
14-quinquies legge n. 241/1990, che disciplina i rimedi per le
amministrazioni portatrici di interessi sensibili espressamente
indicati, quale non e' il comune ricorrente - la possibilita' di
agire in giudizio attraverso il rimedio di cui all'art. 29 c.p.a. non
puo' essere ricavata per implicito da quanto previsto dal comma II
dell'art. 14-quater legge n. 241/1990: quest'ultima norma, come
emerge dal suo tenore letterale, si limita ad attribuire alle
«amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione
motivata di conclusione della conferenza» la mera facolta' di
«sollecitare... l'amministrazione procedente ad assumere
...determinazioni in via di autotutela», in ottica deflattiva e
coerente con lo spirito di semplificazione proprio del modulo
procedimentale della conferenza di servizi, ma non gia' un rimedio
sostitutivo rispetto alla proposizione di un'azione giurisdizionale.
Del resto, l'esclusione della possibilita' di agire in giudizio
in capo ad un soggetto - per l'importanza delle conseguenze sulla sua
sfera giuridica - deve essere oggetto di una previsione esplicita e
puntuale e non e' suscettibile di essere ricavata dall'interprete da
una norma, quale quella invocata, da cui non pare affatto poter
essere ricavata l'interpretazione fatta propria da La Castella S.r.l.
10.1. - Si puo' cosi' passare a esaminare il merito della
controversia.
10.2. - Il ricorso introduttivo contiene nove motivi di
doglianza, rivolti avverso il provvedimento autorizzativo provinciale
n. 1964 del 10 aprile 2024, cosi' compendiati:
i). - «Questione di legittimita' costituzionale del combinato
disposto dell'art. 10, comma 1, lettera b) n. 7) della legge
regionale n. 36/2017 che ha introdotto il comma 7-quinquies dell'art.
2 della legge regionale n. 5/2010, e degli articoli 2, comma 3, e
art. 4, commi 3 e 3-bis, della legge regionale n. 5/2010 per
violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s), e 118, comma 2 della
Costituzione in relazione all'art. 27-bis del decreto legislativo n.
152/2006»;
ii). - «Violazione dell'art. 97 della Costituzione e del
principio del giusto procedimento. Violazione e/o falsa applicazione
dell'art. 27-bis del decreto legislativo n. 152/2006. Violazione
degli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), e 14-ter, comma 7, della
legge n. 241/1990 e successive modificazioni ed integrazioni.
Violazione del principio del tempus regit actum - Eccesso di potere
per contraddittorieta', illogicita' e irragionevolezza»;
iii). - «Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 27-bis
decreto legislativo n. 152/2006 e dell'art. 11 decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001 per insussistenza della disponibilita'
dell'area oggetto dell'intervento - Eccesso di potere per difetto di
istruttoria, travisamento di fatti, sviamento ed illogicita' -
Contraddittorieta' manifesta - Violazione del principio del tempus
regit actum»;
iv). - «Violazione dell'art. 9, comma 3 della Costituzione -
Violazione dell'art. 191 Trattato fondamentale dell'Unione europea e
dell'art. 3-ter del decreto legislativo n. 152/2006 recante il
principio di precauzione in materia ambientale - Eccesso di potere
per difetto di istruttoria per omesso accertamento dello stato di
fatto - Motivazione carente e contraddittoria»;
v). - «Eccesso di potere per conflitto di interesse.
Violazione del principio di imparzialita' dell'azione amministrativa.
Violazione dell'art. 7-bis, comma 6, del decreto legislativo n.
152/2006. Sviamento. Motivazione carente e contraddittoria»;
vi). - «Violazione degli articoli 15, comma 4, e 59, comma
7-ter, della legge regionale n. 12/2005 - Eccesso di potere per
contraddittorieta' con il PTCP - Difetto di istruttoria e di
motivazione in ordine alla variante urbanistica - Violazione
dell'art. 208 decreto legislativo n. 152/2006»;
vii). - «Violazione dell'art. 179 decreto legislativo n.
152/2006 e dell'art. 20 delle N.T.A. del Programma regionale di
gestione dei rifiuti approvato con D.G.R. n. 6408 del 23 maggio 2022
- Difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e motivazione
carente e contraddittoria in ordine all'"alternativa zero"»;
viii). - «Violazione degli articoli 1, 4 e 6 decreto
legislativo n. 18/2023. Violazione dell'art. 7 della direttiva UE
2020/2184. Violazione dell'art. 191 Trattato fondamentale dell'Unione
europea e dell'art. 3-ter del decreto legislativo n. 152/2006 recante
il principio di precauzione in materia ambientale - Eccesso di potere
per difetto di istruttoria e per travisamento di fatti in ordine alla
tutela della risorsa idrica - Motivazione carente e contraddittoria -
Mancato coinvolgimento nella procedura autorizzatoria degli enti
gestori della rete idrica»;
ix). - «Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 14-ter,
comma 7, legge n. 241/1990. Eccesso di potere per motivazione
apparente e/o insufficiente in ordine all'individuazione e alla
valutazione delle posizioni prevalenti».
10.3. - Il ricorso per motivi aggiunti, proposto per
l'annullamento del provvedimento con cui il 6 maggio 2025 la
Provincia di Brescia ha assentito la proroga del termine di inizio
dei lavori per la realizzazione della discarica, si affida a quattro
motivi di censura:
i). - «Incompetenza assoluta della Provincia di Brescia per
aver adottato il provvedimento di proroga del termine di inizio dei
lavori di competenza del Comune di Rezzato. Violazione e/o falsa
applicazione dell'art. 27-bis, comma 9, decreto legislativo n.
152/2006, degli articoli 2, 13 e 15 decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 e dell'art. 32 legge regionale n. 12/2005.
Violazione del contraddittorio procedimentale. Eccesso di potere per
difetto di istruttoria»;
ii). - «Violazione dell'art. 15, comma 2, decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001. Eccesso di potere per
violazione del principio di continuita' temporale sotteso
all'istituto della proroga dei termini»;
iii). - «Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 15,
commi 2 e 2-bis, decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001.
Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento di fatti,
sviamento ed illogicita' - Contraddittorieta' manifesta - Motivazione
carente e/o insufficiente»;
iv). - «Motivazione carente e contraddittoria - Eccesso di
potere per illogicita', irragionevolezza e incoerenza -
Contraddittorieta' manifesta».
11. - Il principale e potenzialmente assorbente thema decidendum,
traducendosi in un vizio d'incompetenza dell'Autorita' emanante i
provvedimenti impugnati, e' contenuto nel I motivo del ricorso
introduttivo, in cui si chiede al Collegio di sollevare questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 3 e 7-quinquies, della
legge regionale n. 5/2010, in combinato disposto con l'art. 4, commi
3 e 3-bis, della medesima legge, nella parte in cui individua nella
provincia l'Autorita' competente al rilascio del PAUR, stabilendo «3.
La provincia sul cui territorio si prevede di realizzare l'intervento
e', secondo la decorrenza stabilita dall'art. 14, comma 8, Autorita'
competente all'espletamento delle procedure di VIA e di verifica di
assoggettabilita' a VIA con riferimento ai progetti di cui all'art.
1, comma 1: a) per i quali e' competente all'approvazione o
all'autorizzazione; b) individuati nella parte II dell'allegato C; c)
localizzati nel territorio di piu' comuni» e «7-quinquies. Le
autorita' competenti di cui al presente articolo sono amministrazioni
procedenti nell'ambito della conferenza di servizi di cui all'art.
27-bis, comma 7, del decreto legislativo n. 152/2006 e agli articoli
14 e seguenti della legge n. 241/1990».
La norma sarebbe in contrasto con gli articoli 117, comma 2,
lettera s) e 118, comma 2 della Costituzione (come modificati dalla
legge costituzionale n. 3/2001), avendo la regione delegato alle
province le funzioni amministrative in materia di PAUR (come tale
rientrante nella potesta' legislativa esclusiva statale ex art. 117,
comma 2, lettera "s" della Costituzione, venendo in rilievo la
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema e dei beni culturali», che
pacificamente ricomprenderebbe la materia della gestione dei rifiuti)
che il decreto legislativo n. 152/2006 - cd. TU dell'Ambiente,
attribuisce espressamente alle regioni, in assenza di una espressa
previsione normativa a livello statale che consenta tale
riallocazione.
Tale delega regionale, quindi, contrasterebbe con il modello di
distribuzione delle competenze decisionali stabilite dal legislatore
nazionale, che ha invece attribuito, con l'art. 27-bis del decreto
legislativo n. 152 del 2006, dette competenze esclusivamente alle
regioni, senza prevederne una delegabilita' ulteriore, con
conseguente violazione della riserva di competenza legislativa
esclusiva statale stabilita dall'art. 117, comma 2, lettera s) della
Costituzione.
Detta illegittimita' non potrebbe essere superata dalla
previsione di cui al comma 8 dell'art. 7-bis del decreto legislativo
n. 152/2006 (secondo cui «le regioni ... disciplinano con proprie
leggi o regolamenti l'organizzazione e le modalita' di esercizio
delle funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA,
nonche' l'eventuale conferimento di tali funzioni o di compiti
specifici agli altri enti territoriali sub-regionali»), ne' dalla
previsione dell'art. 22 decreto-legge n. 104/2023, nel testo
convertito ex legge n. 136/2023 (secondo cui «Le regioni possono
conferire, con legge, le funzioni amministrative di cui agli articoli
194, comma 6, lettera a), 208, 242 e 242-bis del decreto legislativo
3 aprile 2006, n. 152, agli enti locali di cui all'art. 114 della
Costituzione, tenendo conto in particolare del principio di
adeguatezza... Sono fatte salve le disposizioni regionali, vigenti
alla data di entrata in vigore della presente disposizione, che hanno
trasferito le funzioni amministrative predette»), dal momento che
tali disposizioni si limitano a facoltizzare le regioni a delegare le
proprie competenze esclusivamente in merito al provvedimento di VIA e
al provvedimento di AIA, ma non consentono di delegare anche la
competenza unitaria al rilascio del piu' ampio PAUR di cui all'art.
27-bis decreto legislativo n. 152/2006.
Il PAUR, infatti, sarebbe espressione di una nuova competenza a
se' stante rispetto alla VIA e all'AIA, che supera e trascende le
distinte competenze delle amministrazioni chiamate a partecipare alla
conferenza di servizi: pertanto, se il legislatore nazionale avesse
inteso consentire la delega all'adozione del citato Provvedimento
unico, oltre che della VIA e dell'AIA singolarmente considerate, lo
avrebbe dovuto espressamente prevedere. Posto che alcuna disposizione
normativa autorizzerebbe alla riallocazione delle funzioni in materia
di PAUR, la delega in favore delle province operata dalla legge
regionale n. 5/2010 contrasterebbe con l'art. 117, comma 2, lettera
s) e con l'art. 118, comma 2 della Costituzione.
12. - Il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale prospettata dal
Comune di Brescia.
13.1. - Per cio' che attiene alla rilevanza nel presente
giudizio, il Collegio osserva come la censura su cui la questione di
legittimita' costituzionale prospettata si riverbera sia
evidentemente prioritaria e assorbente, rispetto a ogni altra
dedotta, sia con il ricorso introduttivo, sia con quello per motivi
aggiunti.
Il suo carattere pregiudiziale e', infatti, dato, piuttosto che
dalla gradazione proposta dalla parte, della tipologia del vizio
censurato, vale a dire la compatibilita' della norma attributiva del
potere esercitato dalla Provincia di Brescia con la Carta
costituzionale e, quindi, se sussista la competenza della provincia
stessa ad adottare l'autorizzazione impugnata, con la logica
conseguenza che il loro accoglimento, escludendo tale competenza,
comporterebbe necessariamente quello del ricorso introduttivo e dei
successivi motivi aggiunti sotto tale profilo, ovverosia per difetto
assoluto di attribuzione, con assorbimento di ogni altra censura
formulata e con effetti invalidanti altresi' del provvedimento di
proroga, impugnato con ricorso per motivi aggiunti.
13.2. - Tale conclusione e' del resto coerente con quanto
affermato dal Consiglio di Stato per cui lo stesso potere del
ricorrente di graduare i motivi di ricorso incontra un limite nel
vizio di incompetenza per cui «l'accoglimento del ricorso
giurisdizionale per la riconosciuta sussistenza del vizio di
incompetenza comporta l'assorbimento degli ulteriori motivi di
impugnazione, in quanto la valutazione del merito della controversia
si risolverebbe in un giudizio meramente ipotetico sull'ulteriore
attivita' amministrativa dell'organo competente, cui spetta
l'effettiva valutazione della vicenda e che potrebbe emanare, o non,
l'atto in questione e comunque, provvedere con un contenuto diverso»
(C.d.S., A.P. n. 5 del 27 aprile 2015).
14.1. - Quanto al concorrente profilo della non manifesta
infondatezza della questione, il Collegio ritiene necessario
effettuare le seguenti precisazioni.
14.2. - La riforma del titolo V della Costituzione, avvenuta con
legge costituzionale n. 3/2001, ha fortemente inciso sul riparto
delle competenze legislative tra Stato e regioni e sull'allocazione
delle competenze amministrative.
In merito al primo aspetto e per quanto di rilievo ai presenti
fini, l'art. 117, comma 2, lettera "s" della Costituzione attribuisce
allo Stato la legislazione esclusiva nella materia «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali».
In merito al secondo profilo, il novellato art. 118 della
Costituzione ha superato la previgente regola del «parallelismo delle
funzioni» (in base al quale il titolare del potere legislativo in una
determinata materia era altresi' titolato garantirne l'esecuzione in
via amministrativa) in favore dell'allocazione delle funzioni
amministrative «ai comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio
unitario, siano conferite a province, citta' metropolitane, regioni e
Stato, sulla base dei principi di sussidiarieta', differenziazione ed
adeguatezza» (comma I), con la precisazione che «I comuni, le
province e le citta' metropolitane sono titolari di funzioni
amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o
regionale, secondo le rispettive competenze» (comma II).
La giurisprudenza costituzionale, piu' volte pronunciatasi in
ipotesi di leggi regionali che hanno allocato a livelli inferiori di
governo funzioni alle stesse attribuite dalla normativa statale nella
materia della «tutela dell'ambiente» - rientrante nella legislazione
esclusiva statale ex art. 117, comma 2, lettera "s" della
Costituzione, ha chiarito che «tale potesta' esclusiva comporta che
il solo legislatore nazionale sia competente a definire
l'organizzazione delle corrispondenti funzioni amministrative anche
attraverso l'allocazione di competenze presso enti diversi dai comuni
- ai quali esse devono ritenersi generalmente attribuite secondo il
criterio espresso dall'art. 118 della Costituzione - tutte le volte
in cui l'esigenza di esercizio unitario della funzione trascenda il
relativo ambito territoriale di governo» e che cio' «risponde, del
resto, a ineludibili esigenze di protezione di un bene unitario e di
valore primario quale e' l'ambiente (sentenze n. 246 del 2017 e n.
641 del 1987), che risulterebbero vanificate ove si riconoscesse alla
regione la facolta' di rimetterne indiscriminatamente la cura a un
ente territoriale di dimensioni minori, in deroga alla valutazione di
adeguatezza compiuta dal legislatore statale con l'individuazione del
livello regionale (sentenze n. 60 del 2023 e n. 189 del 2021)» (cfr.,
da ultimo sentenza n. 2/2024, nonche' precedenti n. 160/2023 e
189/2021).
La concreta collocazione delle funzioni, pertanto, non puo' che
trovare base nella legge, con la conseguenza, che «sara' sempre la
legge, statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze
legislative, a operare la concreta collocazione delle funzioni, in
conformita' alla generale attribuzione costituzionale ai comuni o in
deroga ad essa per esigenze di "esercizio unitario", a livello
sovracomunale, delle funzioni medesime» (Corte costituzionale n.
43/2004), anche perche' il conferimento di una funzione
amministrativa al livello di governo ritenuto piu' adeguato, e'
frutto di una specifica valutazione da parte dell'ente titolare della
competenza legislativa in ordine alle «concrete situazioni relative
ai diversi settori, alla luce dei principi di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza in riferimento alle caratteristiche
proprie del sistema di amministrazione locale» (Corte costituzionale,
sentenza n. 379 del 2004).
14.3. - La Regione Lombardia, con l'art. 10, comma 1, lettera b),
n. 7) della legge regionale n. 36/2017 ha inserito il comma
7-quinquies all'art. 2 della legge regionale n. 5/2010, secondo cui
«Le autorita' competenti di cui al presente articolo sono
amministrazioni procedenti nell'ambito della conferenza di servizi di
cui all'art. 27-bis, comma 7, del decreto legislativo n. 152/2006 e
agli articoli 14 e seguenti della legge n. 241/1990», cosi'
ricollegandosi a quanto stabilito nel comma 3 in merito alla
competenza provinciale, ovverosia che «La provincia sul cui
territorio si prevede di realizzare l'intervento e', secondo la
decorrenza stabilita dall'art. 14, comma 8, Autorita' competente
all'espletamento delle procedure di VIA e di verifica di
assoggettabilita' a VIA con riferimento ai progetti di cui all'art.
1, comma 1: a) per i quali e' competente all'approvazione o
all'autorizzazione; b) individuati nella parte II dell'allegato C; c)
localizzati nel territorio di piu' comuni».
A livello nazionale, invece, l'art. 27-bis decreto legislativo n.
152/2006 (introdotto dal decreto legislativo n. 104/2017 e rubricato
«Provvedimento autorizzatorio unico regionale») prevede che «Nel caso
di procedimenti di VIA di competenza regionale il proponente presenta
all'Autorita' competente un'istanza» per il rilascio del PAUR, cosi'
individuando nella regione l'Autorita' competente.
Difetta una espressa previsione normativa di rango statale in
merito alla delegabilita' di dette funzioni da parte delle regioni ad
enti di livello piu' prossimo ai cittadini.
Secondo Regione Lombardia la possibilita' di delega discenderebbe
dall'art. 7-bis, comma 8, decreto legislativo n. 152/2006 (parimenti
introdotto dal decreto legislativo n. 104/2017): l'ente sostiene che
«in assenza di indicazioni normative contrarie, nonche' in coerenza
con l'assetto del riparto delle competenze delineato dal codice
ambiente» si debba ritenere «che il legislatore statale non abbia
inteso operare alcuna differenza tra Autorita' competente in materia
di VIA e Autorita' competente in materia di PAUR e che,
conseguentemente, abbia confermato l'attribuzione alle regioni e alle
province autonome la possibilita' di decentrare anche le funzioni
amministrative in materia di PAUR». A sostegno dell'assunto Regione
Lombardia richiama quanto affermato dal Consiglio di Stato, ovverosia
che «non vi e' dubbio che il decreto legislativo n. 104 del 2017,
nell'attribuire alle regioni (e alle province autonome) il potere di
conferire le funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di
VIA «agli altri enti territoriali sub-regionali», le abbia
autorizzate, in astratto, anche a decentrare le funzioni
amministrative in materia di P.A.U.R.» (C.d.S., Sez. IV, 6195 del 2
settembre 2021).
Il Collegio, tuttavia, non puo' escludere come manifestamente
infondato, l'ipotizzato contrasto tra l'art. 2, comma 7-quinquies,
della legge regionale n. 5/2010 e l'art. 117, comma 2, lettera "s"
della Costituzione, in quanto:
l'art. 27-bis decreto legislativo n. 152/2006 si limita a
stabilire che «Nel caso di procedimenti di VIA di competenza
regionale» l'istanza di rilascio del «Provvedimento autorizzatorio
unico regionale» (PAUR) vada proposta all'Autorita' competente,
ovverosia alla regione - senza prevedere alcuna possibilita' di
delega della funzione da parte di quest'ultima;
l'art. 7-bis, comma 2, decreto legislativo n. 152/2006,
rubricato «Competenze in materia di VIA e di verifica di
assoggettabilita' a VIA», stabilisce «Le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano disciplinano con proprie leggi o
regolamenti l'organizzazione e le modalita' di esercizio delle
funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA, nonche'
l'eventuale conferimento di tali funzioni o di compiti specifici agli
altri enti territoriali sub-regionali. La potesta' normativa di cui
al presente comma e' esercitata in conformita' alla legislazione
europea e nel rispetto di quanto previsto nel presente decreto, fatto
salvo il potere di stabilire regole particolari ed ulteriori per la
semplificazione dei procedimenti, per le modalita' della
consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici
potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e
delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonche' per la
destinazione alle finalita' di cui all'art. 29, comma 8, dei proventi
derivanti dall'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie.
In ogni caso non sono derogabili i termini procedimentali massimi di
cui agli articoli 19 e 27-bis»;
quest'ultima norma prevede che le regioni (e le Province
autonome di Trento e Bolzano) disciplinino con leggi o regolamenti
«l'organizzazione e le modalita' di esercizio delle funzioni
amministrative ad esse attribuite in materia di VIA», attribuendo
altresi' il potere di un «eventuale conferimento di tali funzioni
(ovverosia in materia di VIA) o di compiti specifici agli altri enti
territoriali sub-regionali»; con riferimento alla potesta' normativa
il legislatore nazionale ha specificato che essa debba essere
esercitata in conformita' alle legislazione europea (essendo il
decreto legislativo n. 104/2017 che ha introdotto la previsione in
esame attuazione della direttiva 2014/52/UE) e nel rispetto del TU
dell'Ambiente, salva la possibilita' «di stabilire regole particolari
ed ulteriori per la semplificazione dei procedimenti, per le
modalita' della consultazione del pubblico e di tutti i soggetti
pubblici potenzialmente interessati, per il coordinamento dei
provvedimenti e delle autorizzazioni di competenza regionale e
locale, nonche' per la destinazione alle finalita' di cui all'art.
29, comma 8, dei proventi derivanti dall'applicazione delle sanzioni
amministrative pecuniarie», senza tuttavia poter derogare ai «termini
procedimentali massimi di cui agli articoli 19 e 27-bis»;
difetta una previsione espressa circa la possibilita' che le
regioni (e le province autonome), titolari della funzione di rilascio
del Provvedimento di autorizzazione unica regionale - cd. PAUR,
possano, a loro volta, delegare tali funzioni ad enti di livello di
governo inferiore;
tale previsione non pare ricavabile, per implicito, dal
predetto art. 7-bis, comma 8, decreto legislativo n. 152/2006, in
quanto: i) secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale
«Posto che la predeterminazione normativa della distribuzione dei
compiti costituisce una proiezione del principio di legalita', che,
ai sensi dell'art. 97 della Costituzione, regola l'agire
amministrativo, l'attitudine della delega a modificare la competenza
ne giustifica il condizionamento al duplice presupposto della
titolarita' originaria, in capo al conferente, del potere che ne
forma oggetto e dell'espressa previsione e delimitazione ad opera
della stessa fonte normativa che attribuisce la competenza a
delegare» (§ 6.1. della sentenza n. 189/2021); ii) il richiamo che
l'ultimo periodo di tale norma effettua all'art. 27-bis del decreto
legislativo n. 152/2006 deve ritenersi riferito alla «potesta'
normativa» di regioni e province autonome e non gia' al conferimento
delle funzioni amministrative in materia di VIA, militando in tal
senso la lettera della norma (che non consente la deroga dei termini
procedimentali, chiaramente riferita al potere regolatorio), oltre
che il costrutto sintattico del periodo; iii) il rilievo che il PAUR
sia un procedimento finalizzato a semplificare e velocizzare la VIA
di competenza regionale non consente di affermare che la
delegabilita' di quest'ultima - espressamente consentita dal
legislatore statale - implichi, per implicito, la delegabilita' del
PAUR stesso, giacche' «Esso ha, dunque, una natura per cosi' dire
unitaria, includendo in un unico atto i singoli titoli abilitativi
emessi a seguito della conferenza di servizi che, come noto, riunisce
in unica sede decisoria le diverse amministrazioni competenti... il
Provvedimento unico regionale non e' quindi un atto sostitutivo,
bensi' comprensivo delle altre autorizzazioni necessarie alla
realizzazione del progetto. Evidente, allora, la riconducibilita'
della disposizione alla competenza esclusiva in materia ambientale,
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione»
(Corte costituzionale, sentenza n. 198/2018), costituendo un quid
pluris rispetto alla VIA.
Cio' posto, il Collegio - ritenuto che l'art. 117, comma 2,
lettera s) della Costituzione e le norme statali passate in rassegna
confermano che le province, nella loro qualita' di enti esponenziali
della relativa comunita', non sono titolari, in materia ambientale,
di funzioni amministrative proprie - e' dell'avviso che il
legislatore regionale lombardo, nell'attribuire alle province le
funzioni di rilascio del PAUR di cui all'art. 2, comma 7-quinquies,
legge regionale n. 5/2010, abbia introdotto un modello di
distribuzione delle competenze decisionali che viola la riserva della
competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, in quanto contrastante con l'art.
27-bis del decreto legislativo n. 152/2006, che disciplina il
Provvedimento autorizzatorio unico regionale con riferimento ai soli
progetti sottoposti a VIA di competenza regionale: appare, quindi,
pregiudicata «la legittimazione del solo legislatore nazionale a
definire l'organizzazione delle corrispondenti funzioni
amministrative anche attraverso l'allocazione di competenze presso
enti diversi dai comuni - ai quali devono ritenersi generalmente
attribuite secondo il criterio espresso dall'art. 118, primo comma
della Costituzione - tutte le volte in cui l'esigenza di esercizio
unitario della funzione trascenda tale ambito territoriale di
governo» (Corte costituzionale, sentenza n. 189/2021, nonche' n.
160/2023 e n. 2/2024).
L'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione, nello
stabilire che lo Stato ha legislazione esclusiva nella materia della
«tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali»,
fornisce una chiara e univoca indicazione della fonte legislativa
legittimata ad operare, in via esclusiva, la distribuzione delle
connesse funzioni amministrative tra i vari livelli territoriali,
sicche' deve escludersi che il codice dell'ambiente, nel conferire
alle regioni la relativa competenza, ne abbia anche consentito
l'allocazione ad un diverso livello amministrativo: va esclusa,
pertanto, la possibilita' di delegare tali funzioni alle province
costi' insistenti, anche qualora il progetto oggetto di
autorizzazione unica sia «localizzato nel territorio di piu' comuni»
(cfr. art. 2, comma 3, legge regionale n. 5/2010).
Depone, in tal senso, anche una lettura combinata con l'art. 118
della Costituzione, il quale prevede, infatti, che in generale «le
funzioni amministrative sono attribuite ai comuni» a meno che le
stesse «per assicurare l'esercizio unitario, siano conferite a
province, citta' metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei
principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza»: in tal
modo il legislatore costituzionale ha inteso introdurre un elemento
di elasticita' nell'attribuzione delle funzioni amministrative,
correlato alle esigenze unitarie di esercizio «sovraterritoriale»
delle medesime, attraverso la valorizzazione dei predetti canoni di
sussidiarieta' verticale, differenziazione e adeguatezza, quali
criteri guida della diversa distribuzione delle competenze.
A supporto della dedotta incompatibilita' milita anche la gia'
richiamata decisione della Corte costituzionale (n. 189/2021), sopra
citata, la quale, in omaggio ad un orientamento giurisprudenziale
consolidato, ha ribadito che nelle materie riservate dalla
Costituzione alla competenza legislativa dello Stato, una discrasia
normativa tra la norma statale (che stabilisce un determinato assetto
di attribuzione delle funzioni) e la norma regionale (che finisce per
alterarne, entro il proprio ambito territoriale, il riparto)
giustifica di per se' l'illegittimita' costituzionale di quest'ultima
per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s), che a livello
costituzionale ne attribuisce la disciplina al legislatore nazionale.
Quanto fin qui osservato induce a concludere nuovamente che,
nella materia della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», non
possono essere ammesse iniziative del legislatore regionale di
regolamentazione, nel proprio ambito territoriale, delle funzioni
amministrative che modifichino l'assetto delle competenze come
delineato dalla legge statale, ponendosi la relativa normativa quale
limite inderogabile anche da parte regioni (cfr. Corte costituzionale
n. 314 del 2009 e n. 62 del 2008).
Alla luce delle considerazioni sin qui esposte il Collegio
sottopone alla Corte, poiche' rilevante e non manifestamente
infondata, la questione di legittimita' costituzionale concernente il
contrasto dell'art. 2, comma 7-quinquies, della legge regionale n.
5/2010 con l'art. 117, comma 2, lettera "s" della Costituzione, nella
parte in cui attribuisce alle province le funzioni amministrative, in
materia di rilascio del PAUR, che il legislatore statale ha, con
l'art. 27-bis decreto legislativo n. 152/2006, attribuito
esclusivamente alle regioni.
15. - Alla luce di quanto esposto, il Collegio dispone la
sospensione del presente giudizio e la rimessione della predetta
questione alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia - Sezione
staccata di Brescia (Sezione prima) rimette alla Corte costituzionale
la questione di legittimita' costituzionale illustrata in
motivazione, relativa all'art. 2, comma 7-quinquies, della legge
della Regione Lombardia 2 febbraio 2010, n. 5.
Dispone, conseguentemente, la sospensione del presente giudizio,
con rinvio al definitivo per ogni ulteriore statuizione in rito, nel
merito e sulle spese di lite, e l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza venga
notificata alle parti in causa e al Presidente della Giunta regionale
della Lombardia e che venga comunicata al Presidente del Consiglio
regionale della Lombardia.
Cosi' deciso in Brescia nella Camera di consiglio del giorno 16
luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:
Angelo Gabbricci, Presidente;
Alessandro Fede, referendario;
Francesca Siccardi, referendario, estensore.
Il Presidente: Gabbricci
L'estensore: Siccardi